Oldřich PEŠEK
Odbor pro záležitosti Evropské unie
Úřad vlády České republiky
Lisabonská strategie
se v poslední době stále více dostává do popředí zájmu širší odborné
veřejnosti a stává se ústředním tématem diskusí věnovaných
hospodářsko-politickým otázkám a to jak na evropské, tak i na národní úrovni
členských zemí EU. Proces hospodářských reforem, který byl odstartován
v roce 2000 však dosud nenaplnil očekávání. Je zřejmé, že bez provedení
nezbytných reformních opatření bude Lisabonská strategie pouhým prázdným pojmem
se všemi z toho vyplývajícími důsledky pro hospodářskou politiku členských
zemí, potažmo EU jako celku.
1. fáze -
formování Lisabonské strategie
Aby bylo možné
zhodnotit význam Lisabonské strategie, je nezbytné se zabývat okolnostmi jejího
vzniku, resp. příčinami, které vedly k jejímu formulování. Hospodářský
vývoj EU koncem 90. let 20. století nelze označit za příznivý, zejména pak ve
srovnání s některými významnými hospodářskými regiony (USA, Japonsko).
Příčiny byly spatřovány především v nerealizovaných ekonomických reformách, v
nadměrných a dlouhodobě neudržitelných sociálních výdajích nebo naopak
v nízké míře investic do výzkumu a vývoje a lidských zdrojů. Vezmeme-li
v úvahu některé další faktory, jako nepříznivý demografický vývoj Evropy,
strukturální změny v ekonomice jednotlivých členských zemí a to vše
v podmínkách rostoucí globalizace, bylo stále více zřejmé, že EU potřebuje
komplexní hospodářskou strategii, prostřednictvím které by bylo možné dosáhnout
vyššího hospodářského růstu při zachování principů evropského sociálního
modelu.
Je nutné si
uvědomit, že určité snahy o koordinaci hospodářské politiky členských zemí EU
existovaly již před zasedáním jarní Evropské rady v Lisabonu v roce 2000.
Paralelně tak vedle sebe existovaly více či méně, ale spíše méně provázané
samostatné procesy: Lucemburský proces (1997) zaměřený na politiku
zaměstnanosti; Cardiffský proces (1998) zaměřený na strukturální politiku,
resp. strukturální reformy; Kolínský proces (1999) zaměřený na makroekonomický
dialog s hospodářskými a sociálními partnery.
Vedle uvedených
procesů byly nástrojem pro koordinaci hospodářské politiky zejména Hlavní směry
hospodářské politiky[1] (od 1993) a
Směry zaměstnanosti[2] (od 1998).
Od roku 1998 v souvislosti s přechodem na jednotnou měnu euro byl
dalším důležitým nástrojem koordinace (fiskální) hospodářské politiky na
evropské úrovni Pakt stability a růstu, resp. na něj navazující konvergenční a
stabilizační programy jednotlivých členských zemí EU. K tomu je možné dále
přičíst množství sektorově orientovaných agend, které mají významný vliv
na hospodářský vývoj EU, nicméně
primárně spadají do kompetence národních států a jejich koordinace na evropské
úrovni je proto slabá.[3]
Obecně tedy hospodářská politika EU nebyla dostatečně koordinovaná, aby bylo
možné lépe využít růstového potenciálu členských zemí.
Na jednání Evropské
rady v Lisabonu v březnu 2000 došlo k formální integraci
Lucemburského, Cardiffského a Kolínského procesu do procesu Lisabonského, což
lze označit za pozitivní krok s cílem provázat a koordinovat jednotlivé agendy
hospodářské politiky, které mají dopad na hospodářský vývoj EU. Lisabonská
strategie tak dostala základní obrysy především v ekonomické rovině,
nicméně v průběhu několika dalších let po zformulování základního cíle[4]
procházela konceptuální fází a byla na
jednáních Evropské rady rozšířena o sociální a environmentální rozměr. Tím se
však Lisabonská agenda stala značně nepřehlednou s příliš velkým množstvím
často i vzájemně protichůdných cílů a priorit. Některé cíle byly stanoveny na
velmi obecné, obtížně kvantifikovatelné úrovni a bez konkrétního časového rámce
jejich naplňování, což rozhodně nepřispělo ke zvýšení kredibility Lisabonské
strategie jako takové.
Současně při
formulování Lisabonské strategie nebyly dostatečně provázány a využity
existující nástroje koordinace hospodářské politiky. Formálně sloučené procesy
tak byly nadále vyhodnocovány a koordinovány spíše samostatně. Rovněž
z institucionálního hlediska nebyly vytvořeny vhodné mechanismy, které by
zabránily duplicitám a formulování nových cílů a opatření bez ohledu na jejich
vnitřní synergii.
Nadměrné množství
nejasně formulovaných cílů a nevhodně nastavený systém řízení Lisabonského
procesu se ve svém důsledku promítl v nedostatečné implementaci cílů a opatření
jak na evropské, tak zejména na národní úrovni. Lisabonská agenda nebyla ze
strany jednotlivých členských zemí vnímána jako dostatečně konzistentní a byla
spíše na okraji zájmu politických elit i široké veřejnosti. Je zřejmé, že
v takové podobě Lisabonská strategie nemohla představovat skutečný nástroj
koordinace hospodářské politiky členských zemí EU.
Od roku 2003
postupně sílily názory, že je nezbytné urychleně přistoupit
k implementační fázi Lisabonské strategie, má-li být do roku 2010 dosaženo
ambiciózního cíle stanoveného na summitu v Lisabonu. Rovněž začala být
diskutována otázka revize stanovených cílů Lisabonské strategie, přičemž
v centru pozornosti byla zejména otázka stimulace hospodářského růstu a zaměstnanosti.[5]
2. fáze – revize
Lisabonské strategie
Evropská komise
proto na jarním zasedání Evropské rady v březnu 2004 pověřila bývalého
nizozemského premiéra Wima Koka vedením expertní skupiny, jejímž úkolem bylo vypracovat
podklad pro střednědobé hodnocení Lisabonského procesu. Tzv. Kokova zpráva[6] konstatovala, že výsledky naplňování cílů Lisabonské strategie
nelze považovat za příliš uspokojivé. Stanovení ambiciózních cílů samo o sobě
bez jejich dalšího rozpracování v přehlednou, jasně koncipovanou komplexní
strategii s odpovídajícím časovým harmonogramem jejího plnění, bez
důsledné implementace konkrétních opatření na evropské a zejména pak na národní
úrovni, a bez získání podpory široké veřejnosti pro provedení nezbytných
strukturálních reforem, nevede k dosažení odpovídajících výsledků. Kokova
zpráva proto doporučila zaměřit Lisabonskou strategii na konkrétní opatření
s časovou specifikací a na stanovení odpovědnosti za jejich plnění na
komunitární a národní úrovni. Z hlediska obsahové náplně Lisabonské
strategie Kokova zpráva vyzdvihla ty cíle a opatření, která směřují k podpoře
hospodářského růstu a zaměstnanosti členských zemí EU, při respektování principů udržitelného rozvoje. Hospodářský
růst a vyšší zaměstnanost jsou vnímány
jako předpoklad pro zajištění sociální soudržnosti a udržitelného rozvoje. Mimo
to se Kokova zpráva zaměřila na metodologické otázky a institucionální
zajištění implementace a naplnění cílů Lisabonské strategie.
Na základě doporučení
vycházejících ze zprávy Kokovy expertní skupiny zpracovala Evropská komise pro jarní zasedání Evropské rady 2005 Střednědobé
hodnocení Lisabonské strategie[7],
které mění podstatným způsobem pojetí Lisabonské agendy. Revidovaná Lisabonská
strategie se primárně zaměřuje na dosažení vyššího dlouhodobého hospodářského
růstu a zaměstnanosti (Partnerství pro růst a pracovní místa), tj. na
ekonomický pilíř. Nová Lisabonská agenda by měla představovat soubor menšího
množství jasně definovaných priorit, podstatných pro dosažení úspěšné a
dynamické ekonomiky EU.
Institucionální
změny řízení Lisabonského procesu
Z hlediska
dalšího vývoje Lisabonské agendy je však zdaleka nejvýznamnější návrh
institucionálních změn ve vztahu k řízení celého procesu.[8]
Tyto změny mají za cíl zjednodušit a
zefektivnit dosavadní praxi při koordinaci hospodářských politik na úrovni EU i
členských zemí a sestavování národních strategických dokumentů s vazbou na
Lisabonskou agendu. Současně je cílem navrhovaných změn zlepšení implementace
stanovených priorit zejména na národní úrovni.
Předně je důležité,
že revidovaná Lisabonská strategie bude v rámci nového tříletého cyklu
řízení využívat některé již existující nástroje pro koordinaci hospodářské
politiky EU. Zejména se jedná o nově navržené Integrované směry pro růst a
pracovní místa 2005-2008[9],
které sjednocují Hlavní směry hospodářské politiky a Směry zaměstnanosti do
jednoho dokumentu. To umožní efektivněji stanovovat rámec pro priority
hospodářské politiky členských zemí ve vztahu k nově zaměřené Lisabonské
strategii.
Na základě Integrovaných
směrů pro růst a pracovní místa by každá členská země měla přijmout vlastní
Národní program reforem (NPR) a předložit jej do 15. října 2005 Evropské
komisi. NPR bude závazným stručným politickým dokumentem o prioritách a
opatřeních dané členské země v makroekonomické a mikroekonomické oblasti a
politice zaměstnanosti s cílem
stimulovat hospodářský růst a zaměstnanost v nadcházejícím tříletém
období. NPR každé členské země by měl odpovídat aktuálním potřebám daného
členského státu a konkrétní výchozí situaci při naplňování cílů revidované
Lisabonské strategie. Obsah NPR má být konzultován se všemi zainteresovanými
subjekty na regionální a celostátní úrovni, včetně parlamentních orgánů a
hospodářských i sociálních partnerů.
Unijní dimenzi
Lisabonské strategie bude pokrývat tzv. Komunitární lisabonský program
zahrnující cíle a opatření podporující hospodářský růst a zaměstnanost, která
by měla být přijata na evropské úrovni. Největší výzvou je dokončení vnitřního
trhu, zejména v oblasti služeb či pokračování procesu zjednodušování
regulatorního prostředí v EU.
Základem nové
struktury Lisabonské strategie tedy budou akční programy na národní úrovni
(Národní programy reforem) a akční program na úrovni EU (Komunitární lisabonský
program). Tímto dojde k zřetelnějšímu stanovení odpovědnosti za plnění
dílčích opatření na národní a komunitární úrovni.
V souvislosti
se změnou řízení Lisabonské strategie se dále očekává zjednodušení systému
předkládaní pravidelných zpráv o pokroku v rámci jednotlivých politik.
Doposud tento proces nebyl z časového hlediska sjednocen a mnohdy
docházelo k obsahovým duplicitám. Předpokládá se proto pravidelné roční
sestavování jedné zprávy na komunitární a jedné zprávy na národní úrovni o
dosaženém pokroku v rámci Lisabonské strategie.
Finanční a
rozpočtové souvislosti
Pro dosažení cílů Lisabonské strategie je rovněž nezbytné vyčlenění a efektivní využívání všech dostupných finančních zdrojů, a to jak na národní (veřejné i soukromé), tak na komunitární úrovni (Evropský rozpočet, Evropská investiční banka aj.).
V první fázi
formování Lisabonské strategie již sice byly komunitární i národní finanční
zdroje využívány pro zajištění implementace dílčích opatření, nicméně nebylo
zřejmé, jaké množství prostředků je na Lisabonskou strategii vynakládáno.
Docházelo tak a mnohdy stále dochází k nekoordinovanému vynakládání
prostředků z různých zdrojů financování,
aniž by bylo dosaženo potřebné komplementarity.
Nepřehlednost
výdajových položek pak umožňovala neustálé diskuse o potřebě hledání nových
zdrojů financování bez toho, že by nejprve byla řešena otázka jejich
racionálního využívání. V souvislostí s novým směřováním Lisabonské
strategie se otázka nalezení finančních zdrojů na komunitární úrovni promítla
do přípravy příští finanční perspektivy 2007 – 2013[10],
kde v rámci nové struktury výdajových kapitol jsou explicitně vymezeny
samostatné výdajové podkapitoly 1A –„Konkurenceschopnost pro růst a
zaměstnanost“[11] a 1B –
„Soudržnost pro růst a zaměstnanost“[12]
zaměřené na krytí finančních potřeb Lisabonské strategie. Podíl výdajů na
Lisabonskou strategii na celkových výdajích Společného rozpočtu by mohl podle
dosavadních návrhů představovat přibližně 45%.[13]
Čerpání
komunitárních prostředků na plnění cílů Lisabonské strategie je vázáno na
uvolnění národních prostředků na spolufinancování jednotlivých projektů.
Vzhledem k tomu, že členské státy EU jsou vázány k respektování
pravidel Paktu stability a růstu, respektive Programů stability/konvergence,
bude nezbytné při hledání potřebných finančních zdrojů na spolufinancování
provést restrukturalizaci výdajových stran veřejných rozpočtů a sladit národní
výdajové priority ve vztahu k Lisabonské strategii s rozpočtovými
prioritami EU. Vedle veřejných národních zdrojů bude důležitá také stimulace
soukromého sektoru k investicím do projektů, které podporují plnění
lisabonských cílů.
Jiným významným
zdrojem finančních prostředků na Lisabonskou strategii mohou být půjčky
Evropské investiční banky. Ta se například zavázala uvolnit v letech
2003 – 2010 prostřednictvím půjček 50 mld eur na projekty
transevropských sítí a dalších 40 mld eur na projekty iniciativy Inovace 2010.[14]
Je však nutné
zmínit, že ne všechna opatření Lisabonské strategie jsou nutně finančního
charakteru (např. zjednodušování regulatorního prostředí, snižování
administrativní zátěže).
Česká republika a
revidovaná Lisabonská strategie
Česká republika na
plnění cílů Lisabonské strategie participovala již v předvstupním období a
byla jednou z těch zemí, která uplatňovala aktivní přístup[15]
v otázce jejího zaměření a zejména pak potřebných institucionálních změn
řízení celého procesu. Mnohé z podnětů, presentovaných Českou republikou
na jednáních na úrovni EU se promítly do návrhu nového cyklu řízení, který ČR
považuje za nutný krok z pohledu další smysluplné existence Lisabonské
strategie.
Podobně je tomu
v otázce nového zaměření Lisabonské strategie, resp. obsahu Integrovaných
směrů[16],
na základě kterých ČR, podobně jako ostatní členské země, zpracuje Národní
program reforem. Integrované směry představují obecný rámec pro stanovení
priorit ve vztahu k Lisabonské strategii a je na členských státech, aby
v NPR rozpracovaly ta doporučení, která považují za významná vzhledem
k jejich specifickým národohospodářským potřebám.
Pro stanovení
priorit a zpracování Národního programu reforem ČR byly nastaveny koordinační
mechanismy, které zajistí efektivní spolupráci ústředních orgánů státní správy
odpovědných za plnění schválených reformních opatření. Koordinační role
připadla místopředsedovi vlády pro ekonomiku Martinu Jahnovi a ministru financí
Bohuslavu Sobotkovi. Současně byl stanoven harmonogram postupu prací a
následného procesu projednání všemi zainteresovanými subjekty (Parlament ČR,
hospodářští a sociální partneři) před konečným schválením vládou ČR.
Lze očekávat, že
Národní program reforem ČR přispěje k jasné formulaci nezbytných
reformních kroků a nastavení priorit hospodářské politiky ČR. Vedle opatření na
zlepšení kvality veřejných financí se ČR zaměří zejména na opatření směřující
ke zlepšení podnikatelského prostředí a podporu výzkumu, vývoje a inovací.
Prioritou je rovněž oblast rozvoje lidských zdrojů, kde realizace opatření
povede ke zvyšování flexibility trhu práce a vytváření znalostní společnosti.
Význam Lisabonské
strategie
Z komunitárního
pohledu je zřejmé, že Lisabonská strategie může představovat nástroj koordinace
hospodářských politik jednotlivých členských zemí při důsledném zachovávání
principu subsidiarity. Jak se však ukázalo, je nezbytné, aby cíle Lisabonské
strategie byly formulovány jasně a
v omezeném množství a rovněž musí být vhodně nastaveny mechanismy řízení
celého procesu. Od revidované Lisabonské strategie se očekává vytvoření
vhodných předpokladů pro implementaci dílčích opatření a to jak na unijní, tak
zejména na národní úrovni.
Z pohledu
jednotlivých členských zemí by Lisabonská strategie neměla být vnímána jako
nadměrná byrokratická zátěž, protože v naprosté většině případů je implementace
doporučených opatření nezbytná pro zdravý vývoj ekonomik. Je tedy především
v zájmu členských zemí provést dlouho odkládané reformní kroky.
Obecně lze
konstatovat, že Lisabonská strategie směřuje k řešení dlouhodobých
makroekonomických a strukturálních problémů EU jako celku i jednotlivých
členských zemí a může přispět k vyšší konzistenci postojů při stanovování
národohospodářských priorit. Úspěch či neúspěch Lisabonské strategie bude
nepochybně signálem o schopnosti EU řešit aktuální ekonomické problémy.
Ing. Oldřich Pešek
Příloha 1
INTEGROVANÉ HLAVNÍ SMĚRY PRO RŮST A PRACOVNÍ MÍSTA
PRO OBDOBÍ 2005 - 2008
Makroekonomická část
1.
Zajistit ekonomickou
stabilitu pro udržitelný růst
2.
Zajistit ekonomickou a
rozpočtovou udržitelnost jako předpoklad pro vytvoření dalších pracovních míst
3.
Podporovat efektivní
přidělování prostředků orientované na růst a zaměstnanost
4.
Dbát, aby vývoj mezd
přispíval k makroekonomické stabilitě a růstu
5.
Podporovat větší
soudržnost mezi makroekonomickými a strukturálními politikami a politikou
zaměstnanosti
6.
Přispívat k
dynamickému a řádnému fungování HMU
Mikroekonomická část
7.
Zvýšit a zlepšit
investice do výzkumu a vývoje, zejména v soukromém sektoru, za účelem vytvoření
evropského prostoru znalostí
8.
Usnadnit všechny formy
inovace
9.
Usnadnit šíření a
efektivní používání informačních a komunikačních technologií a vytvořit plně
integrující informační společnost
10.
Posilovat konkurenční
výhody své průmyslové základny
11.
Povzbuzovat udržitelné
využívání zdrojů a podporovat vzájemné působení mezi ochranou životního
prostředí a růstem
12.
Rozšířit a prohloubit
vnitřní trh
13.
Zajistit otevřené a
konkurenční prostředí na trzích v Evropě i mimo ni, sklízet plody globalizace
14.
Vytvářet
konkurenčnější podnikatelské prostředí a podporovat soukromou iniciativu
zkvalitňováním právních předpisů
15.
Propagovat kulturu
příznivější pro podnikání a vytvářet prostředí, které ve větší míře podporuje
malé a střední podniky
16.
Rozšířit, zlepšit a
propojit evropskou infrastrukturu a dokončit prioritní přeshraniční projekty
Politika zaměstnanosti
17.
Provádět politiky zaměstnanosti
s cílem dosažení plné zaměstnanosti, zlepšení kvality pracovního místa a
produktivity práce a posílení sociální a územní soudržnosti
18.
Podporovat celoživotní
přístup k práci
19.
Zajistit inkluzívní
trh práce, zvýšit přitažlivost práce a zajistit, aby se práce vyplatila osobám
hledajícím zaměstnání, včetně osob znevýhodněných a neaktivních
20.
Zlepšit přizpůsobivost
potřebám trhu práce
21.
Podporovat pružnost v
kombinaci s jistotou zaměstnání a omezit segmentaci trhu práce s ohledem na
úlohu sociálních partnerů
22.
Zajistit vývoj nákladů
práce a mechanismy systémů odměňování příznivé pro zaměstnanost
23.
Zvýšit a zlepšit
investice do lidského kapitálu
24.
Přizpůsobit systémy
vzdělávání a odborné přípravy novým kvalifikačním požadavkům
[1] Hlavní
směry hospodářské politiky (Broad Economic Policy Guidelines) představují
nástroj společné střednědobé orientace hospodářských politik EU. Současně
stanovují specifická doporučení pro orientaci hospodářských politik
jednotlivých členských zemí, která by měla být vodítkem pro stanovení národních
priorit v oblasti hospodářské politiky a politiky zaměstnanosti.
[2] Směry
zaměstnanosti (Employment Guidelines) rozpracovávají podrobněji
doporučení pro členské státy v oblasti politiky zaměstnanosti.
[3] Pro
jejich koordinaci je využívána tzv. otevřená metoda koordinace (Open method
of coordination), která ponechává na členských státech možnost volby
nástrojů k dosažení krátkodobých, střednědobých i dlouhodobých cílů a
vodítek společných pro všechny členské státy EU. Periodické vyhodnocování
„nejlepších zkušeností“ umožňuje členským státům využívat poznatků a postupů
úspěšných států a napomáhá vytváření pozitivního skupinového tlaku.
[4] Stát
se do roku 2010 „nejkonkurenceschopnější a nejdynamičtější znalostní
ekonomikou, schopnou udržitelného hospodářského růstu s více
a lepšími pracovními místy a s větší sociální soudržností.“
(Závěry předsednictví Evropské rady v Lisabonu 23.-24. března 2000,
Nr: 100/1/00.)
[5] Je
třeba poznamenat, že přístup jednotlivých členských zemí k problematice
podpory hospodářského růstu a zaměstnanosti byl často velmi odlišný,
v závislosti na partikulárních zájmech a odlišné hospodářsko-politické
situaci. Zřetelně to bylo patrné při jednáních o tzv. Iniciativě pro růst (A
European Initiative for growth – Investing in Networks and Knowledge for Growth
and Jobs – Final Report to the European Council,COM (2003) 579 F,
schválila Evropská rada na zasedání 12.-13. prosince 2003).
[6] Kokova
zpráva - „Čelíme výzvě
– Lisabonská strategie pro růst a pracovní místa“ (Facing the Challenge –
Lisbon Strategy for Growth and Jobs, listopad 2004.)
[7] Sdělení
EK pro jarní Evropskou radu: Společně pracovat pro růst a pracovní místa; Nový
začátek pro Lisabonskou strategii (Communication to the Spring European
Council: Working together for growth and jobs; A new start for the Lisbon
strategy) COM (2005) 24.
[8]
Podrobněji viz dokument: „Zaměření se na růst a pracovní místa: nový souhrnný
koordinační cyklus pro ekonomiku a zaměstnanost v EU“ (Delivering on
growth and jobs: A new and integrated economic and employment co-ordination
cycle in the EU), SEC (2005) 193a
[9] Integrated
Guidelines for Growth and Jobs 2005-2008, Communication from the President, in
agreement with vice-President Verheugen and Commissioners Almunia and Spidla, COM
(2005) 141. Tento dokument byl projednáván v jednotlivých formacích
Rady EU, kde doznal určitých změn a byl rovněž politicky odsouhlasen na jednání
Evropské rady 16.-17. června 2005.
[10] Finanční
perspektiva – víceletý finanční rámec EU obsahující hlavní výdajové priority
Společného rozpočtu EU a jejich stropy v rámci stanoveného časového období
(např. 2007-2013) a současně příjmové zdroje rozpočtu pro jejich krytí.
[11] Finanční
prostředky na podporu dosažení cílů Lisabonské strategie v rámci pěti stanovených
dílčích priorit (podpora konkurenceschopnosti na vnitřním trhu EU; věda a
technologický rozvoj; propojení Evropy prostřednictvím transevropských sítí;
vzdělání; sociální agenda) čerpané prostřednictvím komunitárních programů a
ostatních nástrojů EU.
[12] Finanční
prostředky na politiku soudržnosti čerpané prostřednictvím strukturálních fondů
a Fondu soudržnosti.
[13] Sdělení
Komise Radě a Evropskému parlamentu. Budování naší společné budoucnosti.
Politické výzvy a rozpočtové prostředky rozšířené Unie - 2007-2013, COM
(2004)101; Finanční perspektiva 2007-2013 – negociační balíček, lucemburské
předsednictví, Brusel, červen 2005, (10090/05).
[14] Action for Growth - Interim Report by the European
Investment Bank, Brussels, October 2003, (13148/03).
[15]
Společně například s Velkou Británií, Irskem, Nizozemím, Dánskem a
Švédskem.
[16] Viz
příloha 1 – Integrované směry pro růst a pracovní místa 2005-2008, příloha II
Závěrů předsednictví Evropské rady v Bruselu 16. a 17. června 2005,
(10255/05)